삶에 필수적인 것들이 계속 비싸지고 있는 와중, 또 하나 중요한 것이 있다면 바로 교통이다. 집에서 많은 것을 해결할 수 있는 시대지만 우리는 여전히 자주 집 밖으로 나와 어딘가로 이동한다. 일하러, 공부하러, 만나러, 먹으러, 그 외에도 다양한 이유로 우리는 움직이고 교통은 이를 가능케 한다.
그중에서도 대중교통은 하루 400만 명 내외가 이용하는 교통수단이다. 작년 8월과 10월에 걸쳐 시민들이 가장 자주 이용하는 대중교통인 버스와 지하철 이용 요금이 대폭 상승했다. 지난 2015년 이후 8년 만의 인상이다. 대중교통 이용자에게는 걱정거리가 더해진 셈이다. 한편으로 교통비 부담을 줄이기 위한 복지 정책들도 등장하고 있지만, 그 또한 이리저리 적용 범위가 겹쳐 혼란스럽다. 복잡하게 줄지은 정책들을 이용자는 쉽게 활용할 수 있을까. 요금을 올리는 것 외에 대중교통 안정화를 위한 다른 방법은 없는 걸까. 대중교통 요금 및 지원 정책과 관련한 이모저모를 알아봤다.
편리하고 안전하게 이용할 권리
대중교통은 그 이름처럼 모두가 이용할 수 있는 교통이다. 자가용 승용차가 없거나 운전이 어려운 사람들도 대중교통에는 비교적 쉽게 접근할 수 있다. 버스, 지하철, 경전철뿐만 아니라 KTX와 같은 여객 철도 등도 대중교통의 범위에 포함되기에 대중교통은 사람들을 가까운 거리부터 먼 거리까지 쉼 없이 실어 나른다. 그렇기에 대중교통은 공공적이며, 사회에서 교통복지 차원의 기능을 가진다고 이해할 수 있다.
공공 서비스로서 누구나 대중교통을 이용할 수 있고, 국가가 이 권리를 보장할 의무가 있다는 것은 법률에도 명시돼 있다. 대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률(대중교통법) 제4조에는 모든 국민이 ‘부당한 차별을 받지 아니하고, 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리’를 가진다는 내용이 있다. 또한 같은 법 제3조에 따르면, ‘국가 및 지방자치단체는 모든 국민이 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 수 있도록 대중교통을 육성하고 지원하기 위해 정책을 수립·시행’해야 한다. 이에 대해 공공교통네트워크 김상철 정책센터장은 “공동체를 유지하려는 목적을 갖는 정부는 사람들이 서로 만나고 그 안에서 사회적 관계가 만들어지는 비용을 가급적 부담스럽지 않게 유지할 필요가 있다”며 대중교통의 사회 유지 기능을 강조했다.
이러한 기능을 유지하기 위해 우리나라 대중교통은 완전히 공영제로 운영되지는 않지만, 국가와 지방자치단체가 상당 부분 운영에 관여하고 있다. 대중교통 서비스가 적정히 공급되도록 운행 시간, 정차 위치, 승객을 태울 의무 등 기준을 만들어 지키도록 하는 한편, 대중교통 운수사업자를 재정적으로 지원하고 기반 시설 건설 등에 투자함으로써 교통 서비스를 지속할 수 있게 도움을 주는 역할도 한다.
특히 대부분의 노선을 서울교통공사가 관리하는 수도권 지하철과 달리, 우리나라 버스 체계는 공영제 형태인 소수를 제외하고는 준공영제로 운영되는 경우가 많다. 민간 회사가 특정 경로에서 운수 사업을 할 수 있는 배타적 권리인 노선권을 갖고 차량, 고용 등을 책임지는 대신 지방자치단체가 운영을 유지할 경영 비용을 보전해주는 것이다. 김상철 정책센터장은 “외국의 경우 노선, 차량, 고용 등 대중교통을 공급하는 필수적 자산을 공공이 소유하는 것을 전제한 경우가 많다”며 “노선권까지 모두 민간이 갖고 있다는 점에서 한국의 버스 운영 체계는 굉장히 독특하다”고 설명했다.
적자의 해법은 요금 인상?
2023년, 서울 버스와 지하철 요금이 올랐다. 서민 부담을 고려해 지하철 요금은 두 번에 걸쳐 150원씩 올리기로 했지만 결국 둘 다 300원씩 인상되는 셈이다. 이번 요금 인상은 2015년에 지하철과 버스 기본요금을 각각 200원, 150원씩 인상한 이후 8년 만이다. 서울시는 2022년 말 ‘경영 악화 상황이 한계에 도달했다’고 대중교통 요금 인상의 이유를 밝혔다.
2018~2022년 서울 대중교통 적자 규모 ⓒ송나윤
서울교통공사와 서울시에 따르면, 대중교통 적자는 실제로 매년 쌓이고 있다. 이용 요금과 재정지원금의 수입으로는 운영비를 감당하기 어려운 것이다. 대중교통비는 이용자가 부담 가능한지를 고려해 공공 차원에서 요금이 결정되는데, 그 요금만으로는 운영 비용을 충당할 수 없어 지출과 수입의 차이가 생기므로 적자가 발생하고 있다. 하지만 김상철 정책센터장은 “민간사업자가 대중교통 요금을 올린다고 하면 소비자 개인은 대응 수단이 존재하지 않는다”며 단순 시장경제 원리에 따라 대중교통 요금이 결정될 수 없는 이유를 설명했다.
서울시는 대중교통 운영 비용이 늘어 요금 인상이 불가피하며, 이는 적자 해소에 도움이 될 것이란 입장이다. 하지만 이러한 행보에 대해 회의적인 시선도 있다. 서울환경연합은 요금 인상 발표 이후 성명에서 ‘공공재로써 대중교통의 적자는 당연한 일’이며, ‘적자가 발생한다는 이유만으로 대중교통 요금을 인상하는 것은 서울시의 빈약한 대중교통 정책 의지를 보여주는 것’이라고 주장했다. 기후위기 대응을 위한 대중교통 활성화 및 시민 이동권 보장의 관점에서 보면, 요금 인상이 대중교통의 역할에 걸맞지 않다는 것이다.
김상철 정책센터장은 2015년 시행된 요금 인상에 대해 “단기적으로 경영 적자 보완에 도움이 되지만, 장기적으로는 재정 구조를 개선해주지 않으며 반복적인 요금 인상만 앞당길 뿐”이라고 분석했다. 그 이유로는 “요금을 인상해 수입이 조금 늘면 기존에 운영 비용을 낮추려 찾던 여러 절감 요인들이 다시 비용으로 나가게 되기 때문”이라고 밝혔다. 특히 준공영제로 운영되는 버스의 경우 운영상 적자를 공공 보조금으로 충당하는데, 요금을 인상해 적자가 일부 개선된 후에도 보조금의 수준을 유지하기 위해 오히려 유지관리비 등 다른 운영 비용을 증가시키는 효과가 생기는 것이다. 구조가 그대로라면 요금 인상도 반복될 것이라는 우려가 나오는 이유다.
적자와 요금 인상의 고리를 끊을 방법은 없을까. 김상철 정책센터장은 “요금 수입과 재정 지출의 실제 사용처에 대한 구체적 검증과 투명성 확보가 더 중요하다”고 주장했다. 또한 가능한 부분은 최대한 비용을 줄이면서도 적정 수준의 대중교통 환경을 유지할 수 있도록 공공의 재정 투자를 늘리는 방법으로 접근할 필요성을 강조했다.
쏟아져 나오는 지원책들
요금 인상의 행보와는 반대로 사람들의 대중교통 이용을 독려하기 위한 지원 제도도 등장했다. 2021년 시작된 알뜰교통카드를 필두로 올해 1월 출시된 기후동행카드, 5월 출시를 앞둔 K-패스, The경기패스 등 다양한 대중교통비 지원 사업들이 발표되고 있다. 문제는 서민 부담을 줄이고 대중교통 이용률을 높이려는 목적에 비해 자가용 이용자를 대중교통 이용자로 전환하기에 역부족이고, 복지 정책임에도 시민들이 이용하기에 편치만은 않다는 점이다. 요금 인상 후 할인 정책을 발표해 조삼모사가 아니냐는 비판을 피하기 힘들어 보인다.
서울시의 기후동행카드 출범 발표 후 이름에 ‘기후’가 들어감에도 자가용 이용자를 대중교통으로 유인할 수 없다며 실효성에 의문을 제기하는 목소리도 있다. 김상철 정책센터장은 “서울시를 벗어나는 교통은 대상이 아니고, 서울 시내 자가용 이용자는 단거리 이용 수요가 많아 월 6만 2천 원 이상을 써야 혜택을 본다면 매력이 없을 것”이라며 대중교통 이용을 독려하기에는 혜택이 적다는 점을 강조했다.
지하철역에서 기후동행카드를 이용하는 시민
‘동행’이 부족하다는 지적도 제기된다. 서울시 사업이다 보니 서울시로 출퇴근하는 인접 지역 거주민들과 서울교통공사에서 운영하지 않는 신분당선 및 시외버스를 이용하는 사람들은 혜택을 받지 못한다는 것이다. 6만 2천 원 이상을 매달 대중교통 비용으로 지출하는 사람들은 오히려 주로 인천, 경기 등 인접 지역에서 서울로 출퇴근이나 통학하는 사람들이 많은데, 이들이 혜택 대상에서는 배제되는 것이다. 오세훈 시장은 ‘서울로 출퇴근하는 분들도 서울시민이라는 마음을 늘 가지고 있다’는 발언을 해왔지만, 기후동행카드는 인천시, 경기도, 한국철도공사 등과 협의 없이 수도권을 포괄하지 못하는 반쪽짜리 교통복지로 발표됐다. 이후 인천, 김포, 군포, 과천의 일부 지역과 협약을 체결해 기후동행카드 혜택의 적용 범위를 넓히고는 있지만, 합류 시기가 미정일뿐더러 여전히 포섭되지 않는 인접 지역이 많다.
제도가 난립한다는 점도 문제로 꼽힌다. 국토교통부, 서울시, 경기도 등 비슷한 범위에 대해서도 다양한 주체가 지원 제도를 경쟁적으로 내놓다 보니 개인이 어느 제도를 이용하는 것이 최선일지 계산해 봐야 하는 상황이 된 것이다. 작년 9월 처음 기후동행카드 출범이 발표된 후로 지난 1월부터 시범사업이 진행되고 있지만, 적용 범위에 대한 경기도와의 공방은 계속되고 있다. 지난달 21일 오세훈 시장이 서울시의회 시정질문에서 경기도의 협조 부족을 언급한 이후 서울시와 경기도는 연일 기자회견과 보도자료 등을 통해 각자의 주장을 발표하고 있다. 경기도가 참여를 꺼리는 것은 재정 부담 문제 때문인데, 알뜰교통카드나 K-패스가 중앙정부 주도인 것과 달리 기후동행카드는 서울시 단독 사업이라 중앙정부 지원이 없고, 경기도로 확장할 시 해당 지역이나 경기도가 추가적인 재정 부담을 떠안을 수 있다는 것이다. 또한 5월로 예정된 경기도 교통사업 The경기패스의 출시도 참여를 꺼리는 이유로 작용한 것으로 보인다.
시민단체들은 이에 대해 비판의 목소리를 냈다. 서울환경연합은 기후동행카드 사업이 발표된 작년 9월 성명을 통해 ‘서울시의 대중교통은 서울시민만 이용하는 것이 아니지만, 이번 정기권은 사실상 동일한 생활권인 수도권 시민들 간의 차별을 전제로 하고 있다’며 ‘오세훈 시장의 정치적 욕심 때문에 통합적이어야 할 교통정책에 자꾸 엇박자가 나는 것이 아닌지 의심스럽다’고 비판했다. 녹색교통운동 또한 성명에서 ‘서울을 중심으로 형성된 수도권의 특성을 고려했을 때 단순히 서울 시내에 한정해 해당 정책을 추진하는 것은 혜택 대상을 축소하려는 의도로밖에 보이지 않는다’며 우려를 표했다. 결국 여전히 서울의 대중교통을 이용하지만 혜택을 받지 못하는 사람들이 생겼고, 경기도민이 서울시의 재정 부담을 떠맡는 것 아니냐는 날선 목소리까지 나오는 상황이다.
만성적 적자 상황에서 국민 편의나 복지를 유지하기 위해 중앙정부가 투자를 늘리거나 구조적 개혁을 통해 비용을 줄이려고 노력하기보다는 이용자에게 비용 부담을 떠넘기고 있다. 이용 요금을 올리거나, 혜택이 균등하게 돌아가지 않은 채 특정 이용자에게 부담이 가중되는 방식을 취하는 것이다. 또한 인접 지역이나 중앙정부, 공사 측 등 이해관계자들이 대립각만 세우고 있는 상황은 국민 편의나 복지를 제공하려는 대중교통의 본래 의도와는 거리가 멀어 보인다. 김상철 정책센터장은 지하철 일부 노선을 무상 제공하기로 한 뉴욕의 사례를 들며 “많이 이용하는 노선의 경우 무상 운영과 같이 공공성을 강화하는 방식이나 별도 지원 대신 추가 요금을 면제하는 방식을 고려할 필요가 있다”며 대안을 제시했다. 자가용보다 대중교통 이용을 독려하고 복지를 제공하려면 높은 접근성과 저렴한 가격을 최대한 보장해야 한다는 것이다.
또 다른 해법을 찾아
대중교통 운영의 만성적 적자 구조는 예전부터 지적돼 왔기에 해법을 찾는 것은 중요하다. 하지만 요금 인상 후 미봉책을 제시하는 것이 아닌 근본적 문제를 해결할 다른 방법을 상상하긴 어려운 걸까. 이용 요금을 동결하면서도 비용을 절감하기 위해 선행됐던 또 다른 방법은 인건비를 줄이는 것이었다. 기반 시설, 차량 등은 고정비용이므로 가변적인 비용인 운행·안전·관리 인력을 감축하는 것이다. 이러한 인력 감축 정책에 맞서 2022년과 2023년에 구조조정을 반대하는 파업·태업이 일어난 바 있다. 김상철 정책센터장은 인력 감축으로 경영수지를 개선하는 방법이 “단기적으로는 매력적으로 보일 수 있지만 장기적으로는 정비, 관리 등에서 사고 위험을 누적시키는 결과를 불러올 수 있다”며 “그 피해는 고스란히 이용자인 시민들에게 돌아오게 된다”고 덧붙였다.
지하철역에서 구매할 수 있는 우대권
기본요금 인상 대신 노인 우대권 무임 수송을 폐지하자는 목소리도 있다. 지난 1월 이준석 개혁신당 대표가 4·10 총선을 앞두고 대중교통 적자 개선을 위해 노인 우대권 제도를 폐지하겠다는 공약을 내걸며 논란은 재점화됐다. 이 대표는 현행 방식이 큰 사회적 비용을 초래한다는 입장이지만, 현행 제도의 유지를 지지하는 측은 운행 횟수와 시간이 고정이므로 노인 무임 수송에 추가 비용이 들지 않는다고 주장한다.
적자 해결을 위해 사회적 약자의 혜택을 축소하는 방식은 약자가 사회와 관계를 맺을 수 있는 문을 가로막는 일일 수 있다. 김상철 정책센터장은 “적자 문제에만 골몰하다 보니 공공성의 중요한 지표인 교통 약자 문제를 놓치고 있다”고 짚었다. 또한 김 센터장은 “사회적 약자일수록 고립을 막으려는 노력이 중요한데, 사회적 관계를 형성하기 위해 필요한 교통에 문턱을 세우게 되면 결국 지역사회나 가계의 부담으로 이어질 수 있다”고 교통 서비스의 공공성을 고려할 것을 촉구했다.
혜택을 축소하지 않으면서도 재원을 확보하기 위해서는 어떤 노력이 필요할까. 현재 우리나라 대중교통은 많은 지역에서 이용 요금과 정부·지방자치단체의 보조금 두 가지를 통해 재원을 확보하고 있다. 하지만 해외에서는 공영 주차장의 수입을 대중교통 이용에 활용하는 등 다양한 수입원을 확보하는 경우도 있다. 김상철 정책센터장은 “현재는 수입원이 두 가지이니 재정지원을 늘리거나 요금을 인상하는 것 외에 다른 방법이 없다”며 “다른 수입원 구조들을 만드는 것이 주요 과제”라고 봤다. 또한 “혼잡통행료, 교통유발부담금, 주차장 이용료, 불법 주차 과태료 등 기존의 교통 관련 부담금이나 조세가 현재는 도로와 주차장 건설 및 시설 개선에 쓰이고 있는데 이러한 재원을 대중교통 재원으로 쓸 수 있을지 고민하는 것이 합리적”이라고 덧붙였다.
대중교통은 자가용으로 인한 온실가스를 줄이는 기후위기 대응의 측면에서도 중요하지만, 사람들이 만나고 관계를 형성하기 위한 하나의 방식이자 권리라는 점에서 공공이 보장할 의무가 있다. 적절한 서비스가 공급될 수 있도록 경영 안정을 유지하는 것도 중요하겠지만, 대중교통의 공공적 성격을 생각했을 때 시민에게 부담을 지우기보다 모두에게 편리하고 접근 가능한 대중교통을 만들어가는 미래를 상상해 본다.
